实务解析 | 框架协议采购的亮点与困惑

编者按：

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》立足国内协议供货、定点采购实践，并借鉴国际经验，对框架协议采购制度作出了具体规范。本文结合该制度出台的背景，对其在价格防控方面的亮点和具体执行层面的困惑进行了研究和思考。

2022年3月1日，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）正式施行。框架协议采购成为我国继公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、竞争性磋商之后的第七种采购方式。而作为框架协议采购“前身”的定点采购、协议供货两种采购组织形式将逐渐淡出人们的视野。

(相关资料图)

一.

框架协议采购的历史追溯

框架协议采购是一种国际通行的政府采购方式。早在2009年，框架协议采购金额就已经达到美国联邦政府合同定购总额的80%；欧盟近年来也将框架协议采购的范围扩展到大型能源、水电工程项目领域；联合国和世界银行的采购活动更是大量使用了框架协议采购方式。我国当前正在积极推进加入GPA谈判工作，调整国内法律，融入国际通行的框架协议采购做法，能够更好地与国际接轨。

鉴于框架协议采购在各国的大量使用，2011年，联合国国际贸易法委员会修订《公共采购示范法》时，明确增加了“框架协议程序”。我国的框架协议采购方式很多方面都参考了2011年版《公共采购示范法》的做法，比如都规定了两阶段框架采购、都有封闭式框架采购和开放式框架采购两种类型等。

框架协议采购方式得以推出，得益于该方式的“前身”——定点采购和协议供货在我国10余年的“实战”操练。虽然在这个过程中定点采购、协议供货出现了诸如政府采购专供产品，个别品目价格偏高，产品型号选择范围较窄，设备低价入围、耗材高价销售等诸多不良现象，但其在提高小额零星采购效率上的作用是不能抹杀的，改变了过去“一事一招”、重复招标的弊病。在计算机、复印纸、汽车维修、汽车加油、定点机票、定点饭店等采购中，其发挥的作用十分明显。

根据《关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（财库〔2022〕17号），110号令施行后，协议供货、定点采购的规定不再执行，地方各级财政部门要对涉及协议供货、定点采购的制度规定进行清理规范。正在执行期的协议供货、定点采购合同执行期满后不再执行。

二.

框架协议采购方式的五大“亮点”

框架协议采购方式是在协议供货、定点采购基础上“打磨加工”推出的一种采购方式。在某种程度上，它对原来的协议供货、定点采购的缺陷，尤其是价格方面的缺陷进行了一定程度的弥补，这主要体现在五个方面。

（一）两阶段最高限价的“层层设防”

110号令中推出了“最高限制单价”这个概念，并将其设置为框架协议采购两阶段中的价格“天花板”。也就是说，框架协议采购方式中，在征集公告和征集文件中就要在需求调研的基础上确定一个最高限制单价，供应商想要成功入围，必须报出一个比这个价格更低的价格。这是框架协议采购制度设置的第一道价格拦截防线。在第二阶段的竞争中，110号令又规定，供应商第一阶段报价是第二阶段成交供应商的最高限价，这意味着在第二阶段竞争中，供应商要想成交，又必须报出一个比自己第一阶段报价更低的价格。如此双层设防，有力地保证了价格的相对合理。

（二）20%、40%刚性淘汰率保证了供应商队伍的“高素质”

要建立一支高质量的供应商队伍，就必须筑牢供应商的入围门槛。为了把住供应商入门关，110号令规定了20%、40%这两个刚性的淘汰比率。第二十七条规定，“确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商。采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供应商”。值得一提的是，确定第一阶段入围供应商的评审方法时，除政府定价、政府指导价的项目以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备可以采用质量优先法外，其他项目原则上采用价格优先法。

（三）合并计价规避了价格“游击战”

110号令在价格把控上还有一个亮点，就是规定了货物和服务合并报价的计价规则。第十三条规定，“货物项目单价按照台（套）等计量单位确定，其中包含售后服务等相关服务费用。服务项目单价按照单位采购标的价格或者人工单价等确定。服务项目所涉及的货物的费用，能够折算入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的应当明确结算规则”。该条款意在将货物采购的服务费用和服务采购中的货物费用捆绑报价，避免出现“堤内损失堤外补”“东边不亮西边亮”的价格“游击战”。

（四）融入全生命周期价格理念，主设备+耗材全盘考虑

协议供货采购中，仪器设备采购价格维持市场价水平，易耗品价格却高出市场价的情况历来被业内诟病。框架协议采购制度设计中也对此设置了拦截网。110号令第二十六条规定，“对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购的，应当要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价”。并且，为了将耗材价格合并入设备全生命周期的采购价格考虑，还特别强调：“评审时应当考虑约定期限的专用耗材使用成本，修正仪器设备的响应报价或者质量评分”。

除此之外，110号令要求供应商响应的货物原则上是市场上已有销售的规格型号，不能采用专供政府采购的产品，避免同一货物因使用专供政府采购的型号导致价格不可比。同时，要求货物项目的每个采购包只能用一个产品响应，避免多产品响应形成报价组合，干扰价格竞争。

（五）激活市场引入“活水”，库内库外都要竞争

竞争是政府采购制度赖以生存的基石。定点采购、协议供货制度屡屡受到价高的质疑，究其原因在于入围后的合同签订阶段缺乏竞争活力。协议供货、定点采购在相对固定的1~3年期限内，供应商池子相对稳定，池子里的群体容易抱团形成价格联盟。110号令为打破这种默契形成的价格壁垒，引入了另一种制度创新——用库外活水激活库内市场。供应商入围后并非一劳永逸，还要随时担心库外同行的“虎视眈眈”。110号令规定，“采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商”。这一规定无异于将原来已经封闭了的一潭池水中又开了一道口子，引入了竞争活水。

三.

框架协议采购执行环节的五点困惑

110号令在保证框架协议采购价格竞争性上设置了五道拦防网，可以说是下足了“苦工”。当然，对于框架协议采购在执行层面可能面临的问题，业内人士也表达了自己的担忧。

（一）主管预算单位的引入，使采购方与使用方可能存在脱节

按照110令对框架协议采购的定义，框架协议采购的实施主体为集中采购机构或主管预算单位。集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议。集中采购目录以外的，由主管预算单位负责。由主管预算单位主导的框架协议采购中，在常规的采购人、采购代理机构、供应商三方当事人之外，引入了主管预算单位这一第四方当事人。主管预算单位不是实际采购的需求方和使用方，他们与市场的联系可能并不紧密，疏于对市场动态的实时把握，很多细节上的工作都是由下属分支机构处理的，也不便于后期的供应商管理。产品好不好用、使用成本高不高、供应商的售后响应是不是到位，主管预算单位很难收到第一手的信息资料。目前学校营养餐、校服采购被大量诟病，常常就是因为这类采购通常是由各地教育局主导的，与实际使用方存在一定的脱节，在采购需求的精准化、市场价格的把握度、供应商动态评价管理上都很难做到精准协同。

（二）直接选定容易产生权钱交易，顺序轮候缺了几分严谨

110号令规定，第二阶段成交供应商的确定方式有直接选定、二次竞价和顺序轮候三种，直接选定是主要方式。在《深化政府采购制度改革方案》颁布后，采购人的主体地位被一再强调，直接选定方式无疑给了采购人最大的采购话语权。直接选定被郑重地标注为“主要方式”，为采购人的合同授予提供了制度上的保驾护航，但这种方式也易于产生权钱交易的廉洁风险。

而相比于直接选定可能给某些人员的以权谋私行为披上合法的外衣，顺序轮候确定方式的“雨露均沾”则在貌似公平之后，让之前严谨的采购程序被披上了“随意”的外衣。

（三）中小企业评审加分该在哪个阶段体现

按照《政府采购促进中小企业发展管理办法》，采购人应通过加强采购需求管理，落实预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额，支持中小企业发展。框架协议采购第一阶段、第二阶段的划分，会在实践中产生一种困惑，在扶持中小企业时，该在第一阶段中给予中小企业加分或价格扣除，还是在第二阶段的合同授予阶段给予中小企业一定的照顾优惠。

（四）两大部门规范对生产厂家授权规定不一

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第47号令）第十七条规定，采购人、采购代理机构不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。而110号令第十八条规定，“货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商”。言下之意，“生产厂家或者生产厂家唯一授权”是货物项目框架协议采购第一阶段的供应商资格条件。同为财政部令，二者的规定似乎有矛盾之嫌。110号令第九条规定，“封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定”。到底是不得授权还是应当授权，业内说法莫衷一是。

（五）如何与目前大量存在的电商平台系统进行有效对接

协议供货、定点采购两种组织形式在我国已经存在10余年。目前，不只在政府采购领域，在军事采购、国企采购中，都大量运用这两种采购组织形式。110号令施行后，原来军事采购、国企采购中执行协议供货、定点采购组织形式的采购项目将由于缺少制度依据而慢慢向框架协议采购靠拢，而以前这类采购很多都是通过企业或机构的自建平台或第三方平台来完成的，因此，现有的电商平台如何做好与框架协议采购方式的技术衔接问题亟需解决。

四.

结语

框架协议采购制度在与国际接轨、保证价格的合理性方面作了许多考量，设置了层层“关卡”，对原有的协议供货、定点采购的不足作了制度上的弥补。当然，新制度在执行中还需要进一步建立健全涵盖采购人、代理机构、供应商、预算主管部门、财政部门的全流程、全要素的框架协议采购活动内控制度。对一些普遍存在的共性问题，也需要政策制定部门给予进一步明晰。此外，在数字化采购的大背景下，需要有效利用现有资源，促进框架协议采购与电商平台的深度融合。

作者：靳林瑞 王 伟 付德庆

作者单位：中招国际招标有限公司

来源：《招标采购管理》2022年第12期